La Ley de Amnistía de 1977. La excusa para la impunidad del franquismo

Desde hace años se oye machaconamente en declaraciones políticas y medios de comunicación que la Ley de Amnistía de 1977 dejó impunes los crímenes del franquismo, en el mejor de los casos. En el peor, lo que se dice es que sirvió para cerrar las heridas provocadas por la Guerra Civil y el régimen franquista. Pero, en definitiva, se ha convertido en un obstáculo, aparentemente insalvable, para investigar, juzgar, condenar y, llegado el caso, amnistiar los crímenes del franquismo.

Sin embargo, a poco que se rasque la superficie de ese argumento de impunidad se descubre una realidad diferente. Si no se juzgan los crímenes es por una absoluta falta de voluntad política y judicial de investigar y juzgar los crímenes, y reparar a las víctimas.

Los poderes legislativo, ejecutivo y judicial han bloqueado cualquier intento de que la legislación española cumpla con sus compromisos internacionales. La ley ha sido uno de los argumentos más utilizados por los distintos poderes para denegar el derecho a la verdad, justicia y reparación de las víctimas. En cuarenta años, ningún poder ha hecho nada para reparar a las víctimas. En todo caso, han obstaculizado su acceso a la justicia y a la verdad.

Al menos 114.226 familias siguen, como en 1939, esperando la verdad, justicia y reparación. Quedan unas 2.500 fosas comunes aún por exhumar. Y tampoco hay ninguna investigación sobre los 400.000 presos políticos usados como mano de obra esclava, ni sobre las empresas que se lucraron a su costa, ni sobre el origen de muchas de las grandes fortunas del franquismo.

“Nosotros queríamos la paz, pero fue la victoria. Desde entonces, la dialéctica entre vencedores y vencidos se ha proyectado sobre todo lo que pasó en ese período” (Landelino Lavilla)

Hoy en día, muchos años después de esos pactos de silencio, las oligarquías que siguen dirigiendo el país, se siguen amparando en la ley para ocultar los crímenes del franquismo.

Un logro de la Transición

La Ley de Amnistía incluía la amnistía de los presos políticos y un amplio espectro de delitos, que incluían actos políticos, rebelión, sedición, etc., cometidos entre el 18 de julio de 1936 y el 15 de diciembre de 1976, fecha de la ratificación en referéndum de la Ley para la Reforma Política del Estado.

Se trataba de amnistiar a los reprimidos, porque los represores ya se habían autoamnistiado, considerando que los hechos, cuando fueron cometidos, no constituían un delito. Por eso fueron los partidos de izquierda y los nacionalistas, los perjudicados por la represión, los que tomaron la iniciativa de redactar la ley, mientras los herederos del régimen se quedaban al margen, pero vigilantes. Y tampoco la votarán porque, según entendían, no les afectaba.

El franquismo que nos queda

La lectura de la ley permite comprobar que se refiere únicamente a actos de intencionalidad política y a delitos tipificados en las leyes franquistas que pudieran haber cometido los represaliados. Pero, en ningún momento, se hace referencia a los delitos de la dictadura, ya que en esos momentos no eran considerados delitos. Las enmiendas introducidas por el gobierno de Adolfo Suarez fueron el problema: especificaba la amnistía de los delitos cometidos por autoridades, funcionarios y agentes de orden público. A pesar de eso, en ningún momento se hace referencia a que la amnistía suponga un olvido de las responsabilidades del régimen.

La ley entró en vigor en plena Transición, y su objetivo era eliminar algunos de los efectos jurídicos que pudiesen hacer peligrar la consolidación del nuevo régimen.

En su origen, la ley tenía como objetivo buscar la reconciliación social de los españoles, encaminada a llevar a cabo una transición del país hacia la democracia. El problema era el espinoso tema de la reconciliación entre los bandos enfrentados en la Guerra Civil, y el perdón de los graves delitos cometidos durante y después del conflicto. La ley representaba la renuncia del Estado a la investigación y enjuiciamiento de los delitos del franquismo. Se suponía que, a través de ese proceso de amnesia colectiva, el país estaría en condiciones de poner en práctica esa reconciliación.

“Como reparación de injusticias cometidas a lo largo de estos cuarenta años de dictadura, la amnistía es una política nacional y democrática, la única consecuente que puede cerrar ese pasado de guerras civiles y de cruzadas. Nosotros, precisamente, los comunistas, que tantas heridas tenemos, que tanto hemos sufrido, hemos enterrado nuestros muertos y nuestros rencores. Nosotros estamos resueltos a marchar hacia adelante en esa vía de la libertad, en esa vía de la paz y del progreso” (Marcelino Camacho)

El antecesor del PP, Alianza Popular, no participó en la Comisión Parlamentaria encargada de la redacción de la ley, ni la votaron cuando fue presentada ante el Congreso.

“No es buena medicina la amnistía. La única medicina que aplican las democracias más genuinas y consolidadas es una estricta aplicación de la ley” (Antonio Carro, representante de AP en la ponencia, 1977).

Pero, en la actualidad, se ha convertido en su principal valedor. Si en un principio se opusieron a la ley, con el paso de los años y a raíz de los intentos de las víctimas y las asociaciones de acceder a la justicia, el discurso del PP se ha ido transformado, hasta llegar al polo opuesto.

“La amnistía es una política nacional y democrática, la única consecuente que puede cerrar ese pasado de guerras civiles y cruzadas” (Alberto Ruiz Gallardón)

A pesar de que en la época de su promulgación la ley fue considerada necesaria y positiva para el proceso transicional, con el paso del tiempo su significado ha ido cambiando. Si al principio la guerra y el franquismo estaban demasiado presentes o influyeron para asegurar la impunidad del régimen, ahora se considera que durante la Transición no se debatió abiertamente sobre los crímenes.

“[Es una] ley de punto final: renunciamos a revisar el pasado y a exigir las responsabilidades generadas durante cuarenta años de dictadura” (José M. Benegas)

Algunos historiadores, como Carme Molinero y Pere Ysas, han señalado que para entender completamente la evolución que llevó a esa ley hay que tener en cuenta el proceso histórico y la complejidad social del momento. Por un lado, los parlamentarios procedentes del antifranquismo exigían la amnistía como una medida de ruptura con el pasado y la reconciliación. Para ellos se trataba de negar el orden franquista y avanzar hacia un nuevo marco político que permitiese que todos los ciudadanos pudieran convivir, defendiendo cada uno sus ideas.

Si bien nuestro modelo de Transición, incluyendo la Ley de Amnistía, se ha exportado a muchos países recién salidos de regímenes dictatoriales, también es cierto que la mayoría de ellos ha iniciado procesos de derogación de las “leyes de punto final” y han perseguido los crímenes de Estado, como Argentina o Guatemala. Sin embargo, en España no ha fructificado ninguno de los intentos de solventar ese problema, ni por vía judicial ni política, por falta de voluntad, en ambos casos.

¿Por qué no se juzga a los culpables?

Numerosas organizaciones de derechos humanos y memorialistas han denunciado que esa norma debía ser derogada, por considerarla incompatible con el derecho internacional.

En 2009, el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas transmitió a España su recomendación de que considerase la derogación de la ley, recordando que los delitos de lesa humanidad son imprescriptibles. También expresó su preocupación por los obstáculos que se encontraban las familias de los desaparecidos al esclarecer el destino de sus familiares. La respuesta del gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero fue cuestionar la competencia del Comité en dicha materia, recordando que la Ley de Amnistía fue una demanda de toda la oposición al franquismo y que contribuyó a la transición democrática.

En 2012, Navanethem Pillay, representante de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, pidió formalmente a España su derogación, argumentando que incumplía la normativa internacional sobre derechos humanos.

Desde 2013, diferentes ámbitos de Naciones Unidas han recordado a España, sucesivamente, que las amnistías que impidan que los autores de graves violaciones de los derechos humanos sean llevados ante los tribunales, son incompatibles con sus obligaciones internacionales.

En marzo de 2018 se presentó una propuesta de reforma en el Congreso, por parte de Unidas Podemos, Compromís y los grupos nacionalistas, para asegurar que los crímenes del franquismo pudiesen ser juzgados. Pero fue rechazada con los votos en contra de PP, PSOE y Ciudadanos.

Además, en diferentes ocasiones, asociaciones de derechos humanos han intentado presentar denuncias ante la Audiencia Nacional para la investigación de los crímenes. Pero han fracasado. Han sido repetidamente desestimadas, alegando que los delitos estaban sometidos a la Ley de Amnistía, habían prescrito o porque los delitos de lesa humanidad no estaban tipificados en el Código Penal de 1932, que regía cuando se cometieron, y que no podían aplicarse con carácter retroactivo.

Así, la Ley de Amnistía se ha convertido en uno de los obstáculos más insalvables surgidos en el proceso contra el franquismo, lo que ha provocado numerosas críticas y peticiones de derogación.

El poder económico de España tiene su origen durante el franquismo

A pesar de todo lo señalado, una parte importante del espectro político (especialmente los herederos del Régimen del 78), jurídico y la opinión pública sigue considerándola como un logro de la oposición democrática, una forma de superar la larga confrontación sufrida por los españoles desde 1936. PP, PSOE, CiU, Ciudadanos, etc., han reprochado a los sectores que abogan por la derogación su petición. También los sectores que simpatizan con el franquismo han señalado que la derogación serviría sólo para que la izquierda política pudiese realizar unos juicios selectivos a uno de los bandos de la guerra, manteniendo la impunidad para los crímenes del otro bando.

Argumentario jurídico

La Ley de Amnistía ha servido como excusa, repetidamente, para frenar numerosas iniciativas, tanto legislativas como judiciales, para investigar y juzgar los crímenes.

  • En 2008, la Audiencia Nacional se inhibió de la querella presentada en 2006 por crímenes contra la humanidad en España, entre 1936-1951, que recogía 114.226 casos de violaciones de derechos humanos, a favor de numerosos juzgados territoriales, que acabaron archivando los casos.
  • En 2011 se rechazó, por mayoría absoluta (PP, PSOE, CiU, Ciudadanos), una proposición de ley para modificarla.
  • En 2012, el Tribunal Superior invocó la Ley de Amnistía para cerrar la puerta a investigaciones judiciales, en relación con el denominado “caso Garzón”. La sentencia calificaba la ley como “pilar básico e insustituible de la Transición española”. Desde entonces ha sido usada como argumento central para rechazar toda investigación.
  • En 2016, la Comisión de Justicia del Congreso rechazó una proposición no de ley de Unidas Podemos que instaba a la modificación de la ley.
  • Ese mismo año, la Fiscalía de la Audiencia Nacional rechazaba las solicitudes de extradición a Argentina de 19 ciudadanos españoles acusados de cometer crímenes durante la Guerra Civil y el franquismo. La Fiscalía General del Estado emitió una orden interna para que los fiscales territoriales rechazasen las peticiones de auxilio judicial internacional de Argentina, amparándose, entre otras, en la Ley de Amnistía.
  • En 2017, tres casos de desaparición forzosa documentados por Amnistía Internacional en Soria fueron archivados, argumentando la Ley de Amnistía.

Según algunos expertos, la Constitución española impediría esa derogación, porque la reactivación de una responsabilidad penal que ya ha sido extinguida violaría el principio de retroactividad.

Hasta ahora se han planteado cuatro argumentos jurídicos para no juzgar los crímenes: la muerte de los culpables, la Ley de Amnistía, la prescripción de los delitos y el principio de irretroactividad penal. Todos han servido para impedir enjuiciamientos, pero también para negar extradiciones de presuntos criminales, bloquear las investigaciones y realizar exhumaciones.

1.- Muerte de los culpables

En el derecho penal español rige el principio de personalidad en la responsabilidad penal: cuando muere una persona investigada o condenada se extingue su responsabilidad y las acciones penales que la afectan. Pero muchos de los responsables no han muerto, a día de hoy. Por eso, los tribunales no deberían basarse en este precepto para descartar las investigaciones.

2.- Ley de Amnistía

Durante la tramitación de la Ley 46/1977, Adolfo Suarez añadió dos cláusulas que ampliaban la amnistía a crímenes cometidos por funcionarios del Estado, garantizando la impunidad de estos delitos. La ley ha imposibilitado cualquier intento de iniciativa judicial para esclarecer la verdad, y se ha convertido en la piedra angular de la política de amnesia que surgió de la Transición.

Sin embargo, la jurisprudencia internacional es clara a este respecto: estas leyes no tienen validez, y no pueden ser aplicadas cuando se refiere a este tipo de crímenes, habiendo diversos tratados internacionales que obligan a los Estados a investigar, juzgar y, en su caso, reparar a las víctimas. Según esta jurisprudencia, que España ha asumido, los tribunales españoles no pueden ampararse en esa ley para impedir el enjuiciamiento de los crímenes. Numerosas organizaciones internacionales han denunciado repetidamente que España incumple esos tratados, al aplicar la Ley de Amnistía para impedir los juicios.

Además, antes de aplicar una amnistía es necesario investigar, establecer la pena y, a posteriori, aplicar la amnistía. La práctica del Estado español ha sido archivar toda denuncia sin investigar, evitando que haya conocimiento y justicia.

El mismo espíritu de la ley contradice los objetivos de aprobar la amnistía franquista. En caso de duda, la interpretación de la disposición legal debe recurrir a la voluntad del legislador a la hora de redactar la ley.

“Nadie planteó que la amnistía se ampliara a los delitos cometidos a los delitos cometidos bajos bajo el paraguas  y en defensa de la dictadura (…) porque los franquistas no creían que fuera necesario que les amnistiaran por las tropelías que habían cometido” (Jaime Sartorius)

3.- Prescripción de los delitos

Diferentes organismos judiciales, entre ellos el Tribunal Supremo, han argumentado que, al haber transcurrido más de cuarenta años, esos delitos ya han prescrito y, por tanto, no pueden ser juzgados, porque se extingue la responsabilidad penal con la prescripción. Pero los delitos de lesa humanidad, los crímenes internacionales, no prescriben, son imprescriptibles, y sus responsables deben ser perseguidos, a pesar del tiempo transcurrido.

El Tribunal Superior y la Audiencia Nacional niegan que los crímenes sean internacionales, con dos argumentos. En primer lugar, porque no tuvieron entidad suficiente para considerarse internacionales y, por tanto, prescriben a los veinte años. La Audiencia Nacional ha razonado que no fue una persecución sistemática de un grupo, sino hechos aislados. Pero considerar que estos hechos no ocurrieron en un contexto generalizado de represión de la oposición democrática demuestra el intento de ocultación. En segundo, el Tribunal Supremo consideró que durante el franquismo los crímenes internacionales no formaban parte del ordenamiento jurídico español y, por tanto, no se podían calificar como tales.

El problema de la prescripción fue subsanado, en 2007, por la Audiencia Nacional, cuando investigó los crímenes de la dictadura argentina, sobre la base de la jurisdicción universal. En ese proceso, se aplicó la legislación española vigente en aquel momento, considerando que el contexto en que se habían producido esos delitos eran imprescriptibles.

Algunos crímenes se pueden considerar como “permanentes”, como las desapariciones forzosas. Se trata de delitos que se originaron hace muchos años, pero que aún están en vigor porque se estarían cometiendo también en la actualidad, porque no se ha aclarado el paradero del desaparecido; en el caso de los bebés robados, hasta que la víctima recupere su verdadera identidad. Es en ese momento cuando empieza a contar el tiempo de prescripción.

4.- Principio de irretroactividad penal

Se puede considerar el principio de legalidad cuando los actos cometidos eran legales en ese momento (irretroactividad penal). La Constitución española, en su artículo 10.2, reconoce que los tribunales deben interpretar el principio de legalidad como conforme al derecho internacional. El debate surge cuando el delito cometido no era ilegal en el Estado, pero sí a nivel internacional.

Existen tres formas de juzgar los crímenes del franquismo, respetando el principio de legalidad y la irretroactividad penal:

  • Calificarlos de lesa humanidad, aplicando retroactivamente el artículo 607b del Código Penal.
  • Calificarlos como delitos ordinarios, aplicando el Código Penal de la época en que se cometieron.
  • Aplicar el Código Penal actual a aquellos delitos considerados permanente y que siguen cometiéndose; por ejemplo, en casos de desapariciones forzosas o robo de bebés no resueltos.

Los tribunales españoles ya han aplicado la retroactividad. Por ejemplo, en 2005, la Audiencia Nacional condenó al ex–militar argentino Scilingo, por los crímenes cometidos entre 1976-1983. A este respecto, los tribunales españoles han ignorado su propia jurisprudencia, que sí aplicó en este caso. Esta ignorancia carece absolutamente de fundamento en el derecho internacional. Si el gobierno de España considerase que es la ley la que impide la persecución del franquismo, lo que debería hacer es anularla de inmediato, para cumplir con sus obligaciones internacionales.

Otro ejemplo es el Estatuto de Londres, de 1945, que rigió en los tribunales de Nürnberg tras la Segunda Guerra Mundial, y que juzgaba los crímenes cometidos antes de 1939. En el período franquista, el derecho internacional ya prohibía los crímenes contra la humanidad, y reconocía que la conducta de los acusados eran delitos penales internacionales.

Por tanto, el enjuiciamiento de los crímenes del franquismo respetaría los requisitos legales, ya que los autores de esos actos eran perfectamente conscientes que esas actividades (secuestros, asesinatos, torturas, violaciones, etc.) eran conductas ilegales.

La experiencia argentina es un ejemplo a seguir, con unos jueces capaces de hacer frente a una injusticia manifiesta: la amnistía argentina también fue aprobada por el parlamento, lo que no impidió que los jueces la declarasen nula, conforme a las leyes del Derecho Internacional. El parlamento argentino también señaló que la ley era indigna para una nación democrática y la retiró.

Algunas reflexiones finales

La Ley de Amnistía es fruto de un lugar (España) y una época (la Transición), una etapa que enterró la república y los crímenes del franquismo. Intentó borrar un pasado que aún está sepultado en las cunetas de toda España.

Sólo una interpretación descarnadamente rígida del principio de legalidad y torticera, en contra del derecho internacional, cuestionaría el enjuiciamiento de los crímenes franquistas. Ese enjuiciamiento, en realidad, no vulnera ninguna norma legal de protección de derechos humanos. Y, a pesar de lo que se dice, tampoco vulneraría la Constitución española.

Por eso, la ley no puede ser un impedimento para enjuiciar graves violaciones de los derechos humanos. Los jueces no pueden aplicarla a este tipo de delitos, por lo que ni siquiera sería necesario derogarla. Además, algunos de los delitos se pueden considerar de comisión permanente. Y también es posible salvar el obstáculo de la irretroactividad.

La absoluta impunidad de que han gozado, hasta ahora, esos delitos, no responde a impedimentos legales, sino a la total falta de voluntad política y judicial para investigar y juzgar los crímenes. La ley ha servido de parapeto perfecto para evitar que la justicia llegue a las víctimas.

El respeto al derecho de las víctimas debe impulsar a los jueces a investigar los crímenes y esclarecer el destino de las víctimas.

La democracia española puede pasar a la historia como el país que prefirió convertirse en refugio de criminales, antes que investigar los crímenes del pasado. La norma ha sido utilizada como un “escudo franquista”, aunque originalmente había sido aprobada para facilitar la salida de prisión de los luchadores antifranquistas y presos políticos. La misma ley que sirvió para amnistiar al antifranquismo, sirvió para blindar la dictadura. Usar la ley para defender la impunidad del franquismo es tratarla como una interpretación arbitraria y sin fundamento.

Una democracia no se puede permitir la impunidad de quienes usaron el poder del Estado para violar los derechos humanos de aquellos que no compartían su forma de pensar. Ni puede sustentarse sobre el agravio constante a las víctimas y a sus familias. Tal vez el problema sea que el nuevo régimen derivó del anterior, completamente ilegítimo, y no de una auténtica ruptura con él.

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